Правовий висновок відповідності Конституції України законопроектів щодо недоторканності посадових осіб


Інститут Права і Суспільства здійснив правовий аналіз направлених до Конституційного Суду України проектів Законів Президента України та групи народних депутатів щодо скасування недоторканості.

Експерти Інституту вважають, що необмежена недоторканність народних депутатів України в поєднанні з їхніми невиправдано широкими правами, низьким рівнем правової культури українського суспільства сприяли формуванню за роки незалежності в значної частини депутатів почуттів уседозволеності й безкарності, наслідком чого стали блокування трибуни, пошкодження майна, бійки в парламенті, побиття не тільки колег­ депутатів, а й інших громадян, втручання в роботу органів державної влади, у тому числі судів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, перешкоджання їхній роботі тощо.

Проведений аналіз поданих законопроектів показує, що ці проекти переслідують одну мету – виключення із статті 80 положення, яке гарантує народним депутатам недоторканність (частина 1) та виключення необхідності згоди Верховної Ради на притягнення їх до кримінальної відповідальності, затримання чи арешту (частина 3).

Суттєва різниця в законопроектах народних депутатів та Президента в тому, що депутатський законопроект передбачає початок його дії з наступного дня за днем його опублікування, а президентський – з 1 січня 2020 року, тобто через 2 роки.

Експерти Інституту, розглянувши вказані проекти Законів, прийшли до висновку, що їх розгляд Верховною Радою України та направлення до Конституційного Суду України є маніпуляцією суспільної думки.

Фахівці Інституту вважають, що внесення змін до Конституції України під час війни є неприпустимим. Фактично, це допоможе країні агресору стверджувати, що в Україні відбувається так званий «внутрішній конфлікт».

Констатуємо, що Україна перебуває у стані прямого порушення її територіальної цілісності (окупація Криму, окремих районів Луганської і Донецької областей), існує загроза подальшого порушення територіальної цілісності України внаслідок дій держави-агресора, озброєних терористичних угруповань «ДНР» та «ЛНР», що в порядку статті 157 Конституції України унеможливлює внесення змін до неї.

В Україні виникли обставини загрози національній безпеці України, обставини небезпеки державній незалежності та територіальній цілісності України, створені спільними діями терористичних збройних формувань проросійського спрямування та військових підрозділів збройних сил Російської Федерації на території України, внаслідок втручання Російської Федерації у внутрішні справи України і фактичним захопленням (анексією) території Автономної Республіки Крим, окупацією значних територій Донецької та Луганської областей, створенням так званих «ДНР» і «ЛНР», що призвело до масштабного збройного конфлікту (війни) на Сході України.

На території України діють обмеження прав людини щодо свободи пересування (це стосується переміщення цивільного населення на територію Криму та окуповані території Сходу України, а також з цих територій в інші регіони України), щодо права власності (на окупованій території не здійснюється виплата пенсій та соціальних виплат, діють обмеження щодо банківського обслуговування), щодо права на місцеве самоврядування. Сама наявність збройного конфлікту на Сході України ставить під сумнів можливість держави взагалі ефективно забезпечувати права та свободи людини у відповідності до Конституції України та міжнародних зобов’язань України на окупованих (неконтрольованих) територіях.

Вимога, яка міститься у частині другій статті 157 Конституції України, стосується того, що Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану.

Однак зміст частини другої статті 157 Конституції України вказує не на сам факт оголошення главою держави акту про введення воєнного або надзвичайного стану, а на наявність умов існування одного із таких станів.

Саме умови воєнного стану визначені нормативно-правовими актами і є підставами для його оголошення. Такі явища, як умови воєнного стану і введення воєнного стану, пов'язані між собою, але не є тотожними. Прийняття або неприйняття акта про введення воєнного стану є лише питанням політичної доцільності, що не може підмінювати об'єктивну наявність правових умов.

Зазначаємо, що Президентом України 16 січня 2015 року був зареєстрований проект Закону № 1776 «Про внесення змін до Конституції України ( щодо недоторканності народних депутатів України та суддів)», який був розглянутий Верховною Радою України, отримано Висновок Конституційного Суду України, але так і не був прийнятий.

16 червня 2015 року Конституційний Суд України за зверненням Верховної Ради України (постанова від 5 лютого 2015 року № 152- V111) про надання висновку щодо відповідності законопроекту №1776 вимогам статей 157 і 158 Конституції України, ухвалив Висновок яким визнав таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції законопроект поданий Президентом України яким пропонувалось виключення частин 1 та 3 зі статті 80 Конституції України.

01.07.2015 року профільний комітет рекомендував Верховній Раді розглянути цей законопроект, однак до цього часу він не розглянутий.

В законопроекті Президента, надісланому до Конституційного Суду 5 лютого 2015 року і розглянутого 16 червня 2015 року ставилося питання про виключення із статті 80 Конституції частин 1 та 3, тобто таке питання, яке на даний час порушено народними депутатами.

Таким чином, в нинішньому президентському проекті у порівнянні з проектом від 5 лютого 2015 року зроблена формальна заміна тексту з метою подання його як проекту з новим предметом розгляду з тим, щоб уникнути можливості відмови Конституційного Суду у відкритті конституційного провадження .

Виходячи з цього, вбачається, що потреби у наданні висновку щодо проекту народних депутатів немає, оскільки вони пропонують свої зміни з того ж питання і в такій формі, що вже розглядалося Конституційним Судом і ним надано висновок.

Формально, в президентському законопроекті 7203 питання сформульовано по іншому, але це не змінює суті самого звернення.

Виходячи з цього, вбачається, що потреби в наданні висновку КСУ і щодо цього законопроекту немає.

Окремо зазначаємо, що статтею 100 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» передбачено, що альтернативними вважаються законопроекти, які містять положення, що регулюють однакове коло питань та повторюють за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин. Альтернативний законопроект може бути внесений не пізніш як у 14-денний строк після дня надання народним депутатам першого законопроекту з відповідного питання.

Направлені до Конституційного Суду України проекти щодо недоторканності народних депутатів України, фактично, містять положення, що регулюють однакове коло питань та повторюють за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин.

Верховна Рада повинна розглянути за встановленою Конституцією та Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» наявний і нерозглянутий до цього часу законопроект (реєстр. № 1776) з Висновком Конституційного Суду України по ньому від 16 червня 2015 року. За наявності висновку Конституційного Суду України ( стаття 159) відповідно до статті 155 Конституції законопроект попередньо схвалюється більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (226 голосів) і на наступній черговій сесії Верховної Ради України приймається за умови голосування не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України.

По процедурі проходження таких законопроектів у Верховній Раді існує тільки одне конституційне застереження – остаточне голосування повинно бути проведено на наступній від сесії, на якій його проголосувала більшість, сесії Верховної Ради і не менш ніж двома третинами депутатів від конституційного складу. Навіть голосування при першому читанні більшістю від двох третин конституційного складу Ради не звільняє від дотримання положення про остаточне голосування на наступній черговій сесії.

Розглядаючи питання про офіційне тлумачення положення статті 155 Конституції «НА НАСТУПНІЙ ЧЕРГОВІЙ СЕСЇЇ Верховної Ради України» Конституційний Суд в рішенні від 15 березня 2016 року зазначив, що «вказане положення необхідно розуміти так, що наступною черговою сесією Верховної Ради України є чергова сесія парламенту, яка має відбутися відповідно до положень розділу ХІІІ Основного закону України та Регламенту Верховної Ради України і на якій законопроект про внесення змін до Конституції України , попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважатиметься прийнятим як закон, якщо за нього проголосує не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України» Якщо з цього формулювання вилучити допоміжні та такі що є в тексті цієї норми слова і словосполучення , . то тлумачення зведеться до наступного: ВКАЗАНЕ ПОЛОЖЕННЯ НЕОХІДНО РОЗУМІТИ ТАК, ЩО НАСТУПНОЮ ЧЕРГОВОЮ СЕСІЄЮ... Є ЧЕРГОВА СЕСІЯ ПАРЛАМЕНТУ, ЯКА МАЄ ВІДБУТИСЯ ВІДПОВІДНО ДО ПОЛОЖЕНЬ РОЗДІЛУ ХІІІ… ТА РЕГЛАМЕНТУ… НА ЯКІЙ ЗАКОНОПРОЕКТ….ПОПЕРЕДНЬО СХВАЛЕНИЙ БІЛЬШІСТЮ (тобто 300 і більше)…ВВАЖАТИМЕТЬСЯ ПРИЙНЯТИМ ЯК ЗАКОН.

Однак, Розділ ХІІІ Конституції містить різні положення пов’язані із внесенням змін до Конституції, а тому загальне посилання на цей розділ та Регламент без конкретизації їх положень є некоректним. Таким чином, таке тлумачення статті155 Конституції справедливо викликає думки про невизначеність в питаннях, які суб’єкти звернення до Суду сформулювали так: «чи означає це положення , що законопроект про внесення змін до Конституції України може бути прийнятий лише на безпосередньо наступній (за номером) сесії Верховної Ради України після сесії, на якій такий законопроект попередньо схвалений; чи прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції можливо на будь-якій наступній сесії (тобто такій , що має місце пізніше за часом) після сесії, на якій відбулося попереднє схвалення такого законопроекту». Чіткої, зрозумілої і неоднозначної відповіді на ці питання КСУ не дав.

В контексті посилання Суду на неконкретизовані положення Регламенту певний інтерес викликає посилання суду в мотивувальній частині рішення (стор 10) на таке «Враховуючи наведене, Конституційний Суд України зазначає, що Верховна Рада України МОЖЕ ПЕРЕДБАЧИТИ в Регламенті Верховної Ради України МОЖЛИВІСТЬ прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції України як закону на пізнішій черговій сесії Верховної Ради України із дотриманням положень , закріплених розділом Х111 «Внесення змін до Конституції України» Основного Закону України».

Таким чином, Суд своє тлумачення конституційної норми пов’язав з можливими майбутніми змінами в Регламенті, що є неприпустимим з погляду на такі визнані складові верховенства права як ВИЗНАЧЕНІСТЬ та СТАБІЛЬНІСТЬ як в сфері правотворчості, так і сфері правозастосування.

Відповідно до статті 151-2 Конституції України рішення та висновки ухвалені Конституційним Судом України є обов’язковими і остаточними. Ні Конституція, ні Закон України «Про Конституційний Суд України» не передбачають права Верховної Ради повторного звернення та права Конституційного Суду на повторний розгляд звернень щодо того самого предмета звернення...

Повторне звернення Верховної Ради до Конституційного Суду із зазначеного питання і з врахуванням зазначених обставин є не тільки безпідставним, а й нелогічним з врахуванням обов’язковості і остаточності попереднього Висновку КСУ з цього питання. У випадку повторного розгляду нового звернення ВРУ новим, оновленим чи ,навіть, тим самим складом КСУ можливий (не виключається ) варіант ухвалення Судом іншого (протилежного за змістом) Висновку Суду і наявності двох протилежних за змістом і суттю Висновків з одного і того ж предмету розгляду. З метою недопущення такого відповідно до пункту 6 статті 62 Закону України «Про Конституційний Суд України» наявність Висновку Суду щодо того самого предмета конституційного звернення є підставою для відмови у відкритті конституційного провадження.

В законопроектах визначені різні дати набрання ними чинності, про що зазначено вище. Вбачається, що ці норми є фактично прикінцевими нормами Закону і з набранням ним чинності не переходять до норм Конституції.

Відповідно до цього вони не можуть бути предметами дослідження та Висновків Конституційного Суду, тобто Суд не повинен перевіряти ці прикінцеві положення законопроекту щодо відповідності їх вимогам статей 157 і 158 Конституції. Перевірці на відповідність зазначеним нормам Конституції, підлягають тільки ті норми законопроектів, які стосуються безпосередньо тексту Конституції, в даному випадку – її статті 80.

Конституційне провадження в КСУ розпочинається з вирішення питання про відкриття або відмову у відкритті конституційного провадження (статті 61 та 62 Закону «Про Конституційний Суд України» (далі – Закон).

Відповідно до пункту 6 статті 62 Закону наявність висновку Суду щодо того самого предмета конституційного звернення є підставою для відмови у відкритті конституційного провадження у справі.

Вбачається, що звернення з питання «виключення частин 1 та 3 зі статті 80 Конституції» ініційоване народними депутатами безумовно підпадає під застосування пункту 6 статті 62 Закону.

Звернення ініційоване Президентом про викладення статті 80 в «ТАКІЙ» редакції, а фактично в чинній редакції частини 2 статті 80 – Є МАНІПУЛЯЦІЄЮ. Пропонований текст так званих «змін» повністю відповідає чинній редакції частини 2 статті 80 Конституції.

Таким чином, якщо Конституційний Суд прийме це звернення до розгляду, то фактично він стане перевіряти чинну на даний час конституційну норму на відповідність статтям 157 і 158 Конституції, в той час як до його повноваження визначеного статтею 159 Конституції віднесено — надання висновку щодо відповідності законопроекту (а не існуючої норми Конституції) вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Експерти Інституту вважають що, парадокс депутатської недоторканності полягає у тому, що вона може як сприяти демократичному розвитку, так і підривати його. Таким чином, недоторканність може перешкоджати боротьбі з корупцією.

Однак, реалії сьогодення показують, що жоден із дев’яти народних депутатів України, який був позбавлений депутатської недоторканності, не був представлений суду.

Венеціанська комісія за демократію через право у своєму висновку від 19 червня 2015 року написала, що вважає, що поточний стан верховенства права в Україні ще не дозволяє повністю скасувати депутатську недоторканність. Таким чином, Комісія рекомендує запровадити інші механізми, що можуть запобігти втручанню в діяльність парламенту і в той же час сприяти боротьбі з корупцією.

Експерти Інституту неодноразово зазначали, що одним із таких важливих механізмів є внесення змін до Закону України «Про громадянство України», унеможлививши наявність множинного громадянства, в тому числі і в народних депутатів, суддів, Президентів, інших державних службовців та працівників правоохоронних органів.

З метою недопущення порушень Конституції України, фахівцями Інституту розроблено проект Закону «Про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи заарештування народних депутатів України» яким передбачено, що Верховна Рада України відповідно до частини третьої статті 80 Конституції України надає згоду на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи заарештування у випадку вчинення кримінально-карного діяння діючих народних депутатів України, тобто 8 скликання.

Фахівці Інституту ставлять питання про правовий принцип рівності усіх перед законом та справедливості.

Зазначаємо, що зняття недоторканності має стосуватися не тільки народних депутатів України, але й Президента України, суддів.

Для забезпечення легітимного функціонування інституту глави держави, враховуючи практичні здобутки досвіду зарубіжних держав, слід удосконалювати процедуру застосування санкцій до Президента України як органу державної влади.

Щодо конституційно-правової форми відповідальності шляхом застосування процедури імпічменту необхідно деталізувати підстави притягнення глави держави до конституційно-правової відповідальності.

Вважаємо доцільною пропозицію про зміну суб’єкта ініціювання процедури імпічменту, а саме регламентувати таке повноваження, зокрема нормами Основного Закону, для народу як джерела влади.

Також було б доречним іпмплементувати в національне законодавство і вітчизняну державно-правову практику здійснення процедури імпічменту глави держави створення спеціального незалежного і безстороннього органу на кшталт Високої палати правосуддя у Франції, або ж Державного трибуналу в Польщі.

Констатуємо, що чинним процесуальним законодавством не передбачено можливості розслідувати злочини чинного Президента України, а тільки того, повноваження кого припинені.

Зазначене вище дає підстави для наступних

ВИСНОВКІВ

Направлені до Конституційного Суду України проекти Законів Президента України та групи народних депутатів щодо скасування недоторканості не підлягають розгляду;
Необхідно забезпечити принцип рівності усіх перед законом та справедливості шляхом скасування недоторканості усіх посадових осіб Держави;
Передбачити та узгодити із чинними нормами процесуального законодавства порядок притягнення до відповідальності діючого Президента України, не оглядаючись на його призвіще;
Необхідність прийняття вже розробленого й прийнятого Закону "Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України».
Наші висновки та пропозиції ґрунтуються не лише на наших поглядах та розумінні проблеми, а й на вивченні та врахуванні думок широкої української громадськості, що поширені у засобах масової інформації.

Ми готові до співпраці і сподіваємося на відповідне реагування на звернення.

Популярность: 1% [?]